“Auditoria Governamental como Prevenção aos Crimes de Corrupção na Gestão Pública no Brasil”

Data: 13/12/2011 - Por: TCE
 
                                                                                             
Mari Inês Simioli Furlan[1]
Mário de Souza Martins[2]
                                                                                             
 
 
RESUMO
 
 
Corrupção. Mal que assola o Brasil há séculos e que está arraigado na cultura brasileira. O agente público deve estar imbuído da prática de servir a população de forma que não se misture aquilo que é público com o que é privado. O dinheiro público não pertence àquele que o administra. É necessário que os Tribunais de Contas estejam à frente das ações dos agentes públicos, auditando ao mesmo passo em que estes executam suas obras, seus serviços, suas compras, para que o mal da corrupção não dilua o erário em contas bancárias cujos titulares não sejam aqueles que efetivamente prestaram o serviço, entregaram o material ou executaram a obra. Cabe ao auditor governamental importante papel dentro do contexto da gestão pública. A auditoria governamental é resultado de uma evolução, tendo em vista o surgimento de novos paradigmas relacionados com a preservação do meio ambiente, a ética, a equidade, a qualidade dos serviços, produtos e a erradicação da corrupção.
 
 
Palavras-chave: Auditoria governamental, Tribunais de Contas, agente público, corrupção.
1 iNTRODUÇÃO
Desde a Revolução Industrial o planeta não passou por transformações tão intensas quanto as que vêm ocorrendo nestes últimos anos. Esse processo de mudança acelerado é totalizante porque abrange várias áreas do conhecimento e de atuação do ser humano com inegáveis repercussões sobre a sociedade, o Estado e a administração pública, forjando, assim, novos paradigmas. Dentre estes fenômenos sobressai-se a globalização, entendida como o conjunto de ideias, recursos e técnicas que procedem de alguns países e influenciam outros, impulsionada pela instantaneidade da comunicação e imediata disseminação da informação.
Nos últimos anos, vem crescendo a exigência social por um Estado capaz de atuar rápida e proficuamente na solução de problemas e no atendimento das demandas sociais e para exercer o controle social a sociedade dispõe de diversos instrumentos, tais como: conselhos gestores de políticas públicas, Ministério Público, ação civil pública, mandado de segurança coletivo, ação popular, Código do Consumidor, sindicatos, ONGs e Tribunais de Contas.
Entendemos que cabe ao Poder Legislativo, auxiliado pelos Tribunais de Contas, utilizar-se do controle externo para desempenhar importante papel nas relações Estado-Sociedade, contribuindo para a garantia do estado democrático e através da auditoria governamental pode-se coibir os gestores da má administração do dinheiro público, destinando-o, exclusivamente, ao bem comum, evitando a prevalência da vontade do executor sobre o interesse público.
Com a finalidade de subsidiar nosso artigo, serão abordados de forma sucinta o surgimento da contabilidade e da auditoria governamental no Brasil; a criação dos Tribunais de Contas e seus papéis; a importância dos controles internos; a responsabilidade fiscal, transparência e ética e os crimes contra a administração pública.
2 A Historia da CONTABILIDADE
Nos primórdios da Humanidade o ‘pensamento contábil’ restringia-se ao senso coletivo em tribos primitivas. Foi a partir da organização econômica e da obtenção do conhecimento acerca do direito do uso do solo que se rompeu esse elo coletivo, partindo cada individuo a criar sua riqueza particular, a qual após sua morte era passada aos filhos e descendentes. Assim denominou-se patrimônio ao conjunto desses bens.
 Conforme Ferreira (2001, p. 520) patrimônio significa: “Herança paterna. 2. Bens de família. 3. Riqueza. 4. Os bens, materiais ou não, duma pessoa ou empresa.”
O homo aeconomicus[3] é paralelo, senão precedente, ao homo sapiens[4], pois a necessidade há de ter surgido primeiro que o homem tivesse adquirido a agudeza de inteligência e o engenho para fabricar os primeiros instrumentos destinados a satisfazê-la (MONTEIRO, 1979, p.18).
Segundo Monteiro (1979), antes de qualquer forma de registro e de toda e qualquer mnemotécnica[5], o homem aprendeu a contar. A partir daí chegou-se à criação dos números naturais, que são o germe da aritmética e de toda a matemática. Quando aos bens econômicos foi aplicada a técnica de contagem ou mais restritamente, aos bens que constituíam o patrimônio do indivíduo ou da coletividade, estava-se, com certeza, na presença dos primeiros registros contabilísticos.
Verifica-se pelo contexto que o objeto da contabilidade, o patrimônio, teria surgido da vida econômica do homem da Idade Média.
2.1 Contabilidade X AUDITORIA
Não existem muitos estudos sobre a história da contabilidade e o surgimento da Auditoria. Como a contabilidade trata-se de uma ciência social, seu surgimento teve como principal norte o interesse do homem no que diz respeito a formas de controle ou registro de sua riqueza.
Nesse contexto surge a Auditoria. Sua finalidade era a de verificar os procedimentos e emitir opiniões com relação à correta utilização da Ciência Contábil. A auditoria aliada à contabilidade é um instrumento hábil para demonstrar a lisura de uma empresa ou de uma instituição pública, informando aos interessados se possuem uma vida saudável, livre de fraudes ou corrupção.
2.2 Evolução Histórica da Auditoria
Conforme Nascimento (2007), a Revolução Industrial, na segunda metade do século XVIII, veio a consolidar a necessidade da auditoria nas entidades devido ao aumento da complexidade societária, pela abertura do capital a terceiros e pela instituição da taxação do imposto de renda com base no lucro, pela Inglaterra.
Para Sá (2002, p. 21):
A denominação auditor é antiga, mas não se conhece ao certo sua origem nem a data precisa em que se consagrou, admitindo-se que pudesse ter sido adotada por volta do século XIII, na Inglaterra, no reinado de Eduardo I (grifo do autor).
De acordo com Attie (1998), o termo auditor em português tem sua origem na palavra inglesa to audit que significa examinar, ajustar, corrigir, certificar. Há relatos de que a auditoria originou-se da Inglaterra, que por dominar mares e o comércio em épocas passadas, disseminou investimentos em diversos países, e, por conseguinte, o exame desses investimentos (grifo do autor).
A partir da instalação das companhias de estradas de ferro nos Estados Unidos, surgiu a necessidade de oferecer informações aos acionistas ingleses impossibilitados de acompanhar de perto os investimentos, fato que levou a Auditoria aos Estados Unidos e daí expandindo-se pelo mundo (Nascimento, 2007).
2.3 Auditoria Governamental
São escassas as literaturas sobre Auditoria Governamental, mas é notório o conhecimento sobre os problemas que alcançam as áreas governamentais em todo o mundo, sendo o principal deles e corriqueiro entre os meios de comunicação o assunto corrupção. A falta de meios oferecidos para maior qualidade de trabalho dos auditores na área pública é um dos empecilhos que impedem o desempenho desses técnicos.
Ao tradicional hábito de fiscalizar as contas públicas sob as óticas financeira e orçamentária foram exigidas a contábil, patrimonial e operacional. Novos campos para que se dediquem os auditores e uma maior segurança quanto à economicidade, a eficiência e a eficácia desde então são os desafios que a classe contábil, dedicada ao setor público, vem enfrentando (CRUZ, 1997).
2.3.1 A NATUREZA DA AUDITORIA GOVERNAMENTAL NO BRASIL
A auditoria governamental brasileira não segue as normas aplicadas ao setor privado e às normas internacionais, tendo procedimentos próprios, os quais não estão sistematizados. Pela independência dos órgãos de controle interno e externo há uma diversidade na existência de técnicas distanciando os Tribunais de Contas (da União, Estados e Municípios) e as Unidades de Controle Interno Federal, Estadual e Municipal (Nascimento, 2007).
Em seu “metiê[6]” o auditor governamental, pela ausência de normas pré-estabelecidas, utiliza-se unicamente de seus conhecimentos técnico-profissionais aliados às legislações específicas a fim de obter informações e apurar responsabilidades, diversamente do auditor interno ou independente que possui normas editadas.
2.4 Auditoria e Cidadania
Transparência e accountability[7] são necessárias para os usuários de informações e a auditoria é a ferramenta certa para o controle das transações econômicas do Estado.
Para Nascimento (2007), tanto as entidades públicas quanto as privadas são usuárias de informações contábeis, e uma análise técnica e independente deve ter como requisito básico a credibilidade dos atos e fatos ocorridos.
2.5 Auditoria Moderna: Evolução, Objeto, Métodos e Perspectivas
Apesar de ter sito introduzido no texto constitucional de 1967, o princípio da auditoria estava limitado à verificação da regularidade ou atestação da aplicação dos recursos públicos. Assim, a auditoria de regularidade compreendia, de um lado, o exame dos registros dos comprovantes, dos documentos e de outras evidências das demonstrações financeiras – constituindo a auditoria financeira ou contábil – e, de outro, o exame do cumprimento pela entidade auditada das leis, regulamentos e normas que interferem nas atividades operacionais – a denominada auditoria de cumprimento. Nesse sentido, essa auditoria tradicional, suporte para o julgamento das contas, não indica se os recursos foram aplicados, obedecendo aos critérios de eficácia e eficiência, nem avalia os resultados obtidos (GOMES, 1997).     
O moderno conceito de auditoria na era da globalização compreende, também, a vertente ética que constitui um aprofundamento da auditoria de probidade. Por isso o relatório de auditoria deve compreender comentários sobre o ambiente ético das instituições auditadas, como resultado do exame dos comportamentos dos indivíduos ou grupos de organização. Entretanto, não é suficiente o respeito aos padrões éticos, a existência de um ambiente de moralidade e a eliminação ou redução da fraude e da corrupção. Na verdade, a sociedade também exige que os recursos públicos sejam aplicados com equidade, para evitar privilégios e para que os frutos do desenvolvimento contemplem as várias regiões, setores e camadas sociais (GOMES, 1997).
3 Origem, Aspectos Sociais, Morais e Políticos dos Tribunais de Contas
3.1 Momento Histórico
De acordo com Siqueira (1996, p. 21) “Com a chegada da família real portuguesa ao Brasil, uma série de medidas teve efeito sobre o controle das finanças nacionais”.
Através do Alvará de 28 de junho de 1808, o Erário Régio e o Conselho da Fazenda passaram a ter suas funções como papel fundamental, considerando-se este Conselho da Fazenda como “o embrião do Tribunal de Contas”, criando uma função de controle sobre o poder central e começando as primeiras fiscalizações das finanças públicas no Brasil (SIQUEIRA, 1997).
A partir da proclamação da independência do Brasil, em 1822, o Erário Régio foi transformado no Tesouro pela Constituição monárquica de 1824, tendo sido formulados os primeiros orçamentos e balanços gerais (PORTAL TCU, 2007).
O movimento para a criação de um Tribunal de contas surgiu pela primeira vez em 1826, com a iniciativa de Felisberto Caldeira Brandt, Visconde de Barbacena, e de José Inácio Borges, os quais apresentaram projeto de lei nesse sentido ao Senado do Império, tentando criar o “Tribunal de Revisão de Contas” e ao mesmo tempo naquela Casa de Leis, José Inácio Borges tentava implantar um ”Tribunal de Exame de Contas” (PORTAL TCU, 2007).
A primeira Constituição Brasileira da República de 1891, ainda por influência de Rui Barbosa, institucionalizou definitivamente o Tribunal de Contas da União, registrando-o no seu art. 89 (PORTAL TCU, 2007).
O Tribunal de Contas da União através da Constituição de 1988 ampliou substancialmente sua jurisdição e competência, tendo recebido poderes para, no auxílio ao Congresso Nacional, exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, à legitimidade e à economicidade e a fiscalização da aplicação das subvenções e da renúncia de receitas. Qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária tem o dever de prestar contas ao TCU (PORTAL TCU, 2007).
3.2 O Papel dos Tribunais de CONTAS
A Constituição Federal, em seu artigo 31, relativo às municipalidades, prevê que a fiscalização do Município será exercida pela Câmara Municipal mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas que, ao apreciar a matéria, não estará adstrito a critérios de mera apreciação da legalidade, mas também poderá analisar, em seu julgamento, ou apreciação, das contas do ordenador de despesas, os atos de despesa sob o aspecto da legitimidade, da economicidade e da razoabilidade.
Ainda, o art. 74 da Carta Magna assim dispõe:
Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - ...
II - ...
III - ...
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
3.3 Controles Internos na Administração PÚBLICA
A obrigatoriedade de manter um sistema de controle interno não é mais somente do Poder Executivo, a Constituição de 1988 estende também aos poderes Legislativo e Judiciário, conforme disposto no artigo 74, com as finalidades de:
I. Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução de programas de governo e dos orçamentos;
II. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração;
III. Exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres do Município;
IV. Apoiar o Controle Externo.
3.3.1 CONTROLES INTERNOS – INSTRUMENTOS DE PREVENÇÃO NAS AÇÕES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os sistemas de controles na administração pública tornaram-se foco de grande interesse no Brasil no momento em que o cidadão tomou conhecimento dos desvios de recursos públicos e das facilidades para se cometer fraudes em órgãos governamentais, tanto que se instituíram diversas ONG's (Organizações Não-Governamentais), que atuam nessa área, a fim de obter informações e colocá-las à disposição dos usuários da utilização do dinheiro público.
Para Siqueira (1996, p. 93):
São meios de controle interno todos os registros, livros, fichas, mapas, boletins papéis, formulários, pedidos, notas, faturas, documentos, guias, impressos, ordens internas, regulamentos e demais instrumentos de organização administrativa que formam o sistema de vigilância, fiscalização e verificação utilizado pelos administradores para exercer o controle sobre todos os fatos ocorridos na empresa e sobre todos os atos praticados por aqueles que exercem funções direta ou indiretamente relacionadas com a organização, o patrimônio e o funcionamento da empresa.
O Controle Interno acompanha execução de programas, aponta falhas, vela pela boa utilização dos bens patrimoniais; constata a veracidade das operações realizadas e a aplicação dos princípios contábeis geralmente aceitos na produção de informações para o controle e avaliação de desempenho.
No planejamento do controle, a Contabilidade, o Orçamento e a Auditoria merecem atenção especial da Administração. O Controle Interno não está totalmente institucionalizado no Brasil, em face da peculiaridade das entidades que encontram dificuldades para sua implantação principalmente pela falta de conhecimento e pessoal qualificado.
A Contabilidade é geradora de informações e para tanto deve ser organizada para acompanhar a execução dos orçamentos e das operações extra-orçamentos. O Orçamento é o elo entre o planejamento e as finanças. A auditoria verifica o cumprimento das obrigações geradas pela contabilidade e previne prejuízos ao patrimônio público (NETO, 1997).
3.3.2 IMPORTÂNCIA DOS CONTROLES INTERNOS
Segundo o Manual Nacional de Auditoria Governamental (1999, p. 7):
Controles Internos devem ser entendidos como ‘qualquer ação tomada pela Administração’ (assim compreendida tanto a Alta Administração como os Níveis Gerenciais apropriados) para aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam ‘atingidos’.
Já para Siqueira (1996, p. 99):
O controle interno em face da própria desestruturação secular da Administração Pública nunca funcionou adequadamente. Por ser configurado como autocontrole, o setor público sempre o relegou ao segundo plano.
Entendemos que a inexistência ou a fragilidade dos Sistemas de Controle Interno têm sido instrumentos para estimular a corrupção no País.
Será necessário nos próximos anos que os governos, em cada nível da federação, programem e mantenham um rigoroso monitoramento de suas despesas juntamente com a sociedade visando adotar sistemas de controle interno, de controle externo e de controle social dos gastos públicos (PIRES, 2006).
Os três sistemas devem ter os mesmos objetivos, além da legalidade: economia, benefício coletivo e transparência. O controle interno é feito pelo Poder Executivo, tendo um caráter eminentemente técnico. O controle externo é feito pelo Poder Legislativo, com auxílio técnico dos Tribunais de Contas. O controle social é feito por meio de mecanismos criados para assegurar a participação dos cidadãos (PIRES, 2006).
4 Implementação e Execução da Auditoria operacional pelos Tribunais de Contas
4.1 AÇÃO DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Para Neto (1997), o dispositivo constitucional que atribui aos Tribunais de Contas uma nova modalidade de fiscalização – auditoria operacional – determina que nas decisões se levem em conta, além dos aspectos da legalidade, os de legitimidade, manifestando-se também sobre o mérito e a qualidade das despesas.
O exame do Tribunal controlará a sua moralidade, o que está próximo da Auditoria Operacional, pois toda gestão dos bens e dinheiros públicos, para atender ao princípio da moralidade, deverá ser econômica, eficiente e alcançar efetivamente seu legítimo objetivo que é o interesse público (NETO, 1997).
Conforme Siqueira (1996) é fundamental que sejam criadas condições para uma aferição correta de rentabilidade e economicidade da gestão, partindo de um planejamento bem constituído, de registros contábeis que permitam uma avaliação criteriosa das metas executadas e do acompanhamento pelo controle interno, que cria condições de eficácia para o Controle Externo.
4.2 PRINCIPAIS PONTOS NECESSÁRIOS PARA A REALIZAÇÃO DA AUDITORIA OPERACIONAL
O Tribunal de Contas não deve se ater apenas em áreas onde o desperdício é comum. É preciso que ocupe todos os espaços, não permitindo nenhuma atividade sem fiscalização de tal forma que dê sempre a impressão de que nada pode escapar de seu controle (GOMES, 2997).
De acordo com Neto (1997), a inclusão dessa nova modalidade de fiscalização ajudará as Cortes de Contas a utilizarem um instrumento de trabalho, cuja finalidade específica é a melhoria das operações que serão examinadas.
O mesmo autor, na mesma obra (1997) entende que nessa nova situação, o mais importante é o controle social - realizado por organismos representativos da sociedade -, pelo que os órgãos de controle devem dar os subsídios necessários, o que só poderá acontecer mediante a adoção de métodos e processos de trabalho voltados, de um lado, para uma maior aproximação com a sociedade e, de outro, para uma avaliação que garanta a eficácia e a eficiência da execução das políticas públicas e sua repercussão na elevação da qualidade de vida do cidadão. Mesmo porque uma das tendências que se observa na Administração é a da alocação de orçamento global às instituições incumbidas da prestação de serviços de interesse público.
Nesse intuito a Lei Complementar n° 101/00 – Lei de Responsabilidade Fiscal - veio orientar a conduta do gestor público quanto à gestão fiscal, notadamente quanto à responsabilidade na limitação dos gastos públicos (NETO, 1997).
5 RESPONSABILIDADE FISCAL, TRANSPARÊNCIA E ÉTICA
5.1 Responsabilidade Fiscal e Transparência
A Lei n° 3.528 de 3 de janeiro de 1959, aplica aos Prefeitos Municipais, no que couberem, as disposições da Lei n° 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento.
            Essa mesma doutrina discrimina os crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipais em seu artigo 1°. Já em seu artigo 2° dispõe que:
Artigo 1º os crimes definidos nesta lei, ainda quando simplesmente tentados, são passíveis da pena de perda de cargo, com inabilitação até cinco anos, para o exercício de qualquer função.
A Carta Magna de 1988 estabeleceu em seu artigo 70, parágrafo único que:
Art. 70 Prestará contas, qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos, ou pelos quais responda ou que em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária.
A Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, em seu Capítulo IX – DA TRANSPARÊNCIA, CONTROLE E FISCALIZAÇÃO – Seção I – Da Transparência da Gestão Fiscal, Artigo 48 assim dispõe:
Artigo 48 São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.
Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos (grifado).
Também essa mesma Lei, em seu artigo 72 dispõe que:
Artigo 72 As infrações dos dispositivos desta Lei complementar serão punidas segundo o Decreto-Lei n° 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Código Penal); a Lei n° 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei n° 201, de 27 de fevereiro de 1967; a Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992; e demais normas da legislação pertinente.
A Lei n° 8.429, de 2 de junho de 1992 que dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências, ordena que:
Art. 1º Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão punidos na forma desta lei.
 
Parágrafo único. [...]
 
Art. 2° [...]
Art. 3° [...]
Art. 4° Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe são afetos.
5.2 Ética na Administração Pública
A almejada transparência e adequada evidenciação na prestação de contas, só podem ser atingidas mediante comportamento ético. Referida conduta ética envolve não só os geradores de informações, como também, aqueles cuja responsabilidade é assegurar a fidedignidade das mesmas. Entende-se que a independência e a competência técnica contribuem significativamente para essa postura. (GOMES, 1997, p. 78).
O Decreto n. 1.171, de 22 de junho de 1994 que aprova o código de Ética Profissional do Servidor Público civil do Poder Executivo Federal, dispõe em seu Cap. I, Seção I, Artigo 5º, Inciso II que:
O servidor público não poderá jamais desprezar o elemento ético de sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas principalmente etre o honesto e o desonesto, consoante as regras contidas no art. 37, caput, e 4., da Constituição Federal.
6 DOS CRIMES CONTRA A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O Título XI que é o último do Código Penal possui três capítulos:
I – crimes praticados por funcionário público contra a administração em geral (art. 312 a 327);
II – crimes praticados por particular contra a administração em geral (art. 328 a 337); e
III – crimes contra a administração da justiça (arts. 338 a 359).
6.1 Dos Crimes Praticados por Funcionário Público contra a Administração em geral
Segundo Gonçalves (1999), a lei exige que o sujeito ativo tenha uma característica específica, ou seja, seja funcionário público.
6.1.1 CORRUPÇÃO PASSIVA
Assim dispõe o “caput” do Artigo 317 do Decreto Lei 2848, de 7 de dezembro de 1940, Código Penal:
Artigo 317, caput – Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:
Pena – reclusão, de um a oito anos, e multa.
6.1.2 CORRUPÇÃO PRIVILEGIADA
Assim dispõe o § 2° do Artigo 317 do Decreto Lei 2848, de 7 de dezembro de 1940, Código Penal:
Art. 317, § 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:
Pena – detenção, de três meses a um ano, ou multa.
Segundo Gonçalves (1999), aqui o funcionário público não visa vantagem indevida. Nessa hipótese, ele pratica, retarda ou deixa de praticar ato com infração de dever funcional cedendo a pedido ou influência de terceiro. A diferença, portanto, em relação à corrupção passiva comum é que a razão de agir do funcionário público é outra.
6.2 Do Crime Praticado por Particular contra a Administração em Geral
6.2.1 CORRUPÇÃO ATIVA
O Artigo 333 do Decreto Lei 2848, de 7 de dezembro de 1940, Código Penal dispõe:
Artigo 333 - Oferecer ou prometer vantagem indevida a funcionário público, para determiná-lo a praticar, omitir ou retardar ato de ofício:
Pena – reclusão, de um a oito anos, e multa.
Parágrafo único – A pena é aumentada de um terço, se, em razão da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou omite ato de ofício, ou o pratica infringindo dever funcional.
Para Gonçalves (1999), todos os que contribuírem para um crime responderão por esse mesmo crime. Às vezes, entretanto, a lei cria exceções a essa teoria, como ocorre com a corrupção passiva e a corrupção ativa. Assim, o funcionário público que solicita, recebe ou aceita promessa de vantagem indevida comete a corrupção passiva, enquanto o particular que oferece ou promete essa vantagem pratica corrupção ativa. Existe, portanto, uma correlação entre as figuras típicas dos delitos.
 
7 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O fortalecimento da sociedade civil é universal e constitui uma resposta, de certo modo, ao declínio do papel do Estado, em sua forma tradicional, nos últimos 20 anos. Dessa situação resulta a valorização da cidadania em seu sentido moderno, englobando não só os tradicionais direitos civis e políticos, como, sobretudo, os direitos sociais, os quais vão sendo enriquecidos cada vez mais com os novos direitos, tais como, dentre outros,direitos do consumidor, ao meio ambiente saudável etc.
Assim, cabe à sociedade e ao cidadão, em particular, papel fundamental na dinamização, modernização e aprofundamento das atividades de controle externo. É necessária a utilização de modernos procedimentos de controles externo e interno para detectar e evitar, a tempo, a corrupção e a fraude. Há que se abandonarem os velhos paradigmas e se adotar o controle de resultados, segundo um modelo gerencial, não importando se as atividades são executadas pelo Estado ou por outras organizações da sociedade.
Na época atual, quando a sociedade está mais esclarecida e consciente de seus direitos, não se admite mais que o controle da administração pública, realizado pelos Tribunais de Contas, se reduza basicamente ao exame da conformidade e da regularidade dos gastos públicos, deixando de avaliar os aspectos da economia, eficiência, eficácia e efetividade, quando da execução dos programas governamentais. O instrumento a ser utilizado para essa avaliação é, sem sombra de dúvida, a auditoria de natureza operacional.
Os Tribunais de Contas, através da auditoria de natureza operacional, deixam de enfatizar somente a análise orçamentário-financeiro-contábil-patrimonial do gasto público, passando a enfatizar, principalmente, o aspecto econômico, eficiente, eficaz e efetivo da execução dos programas de governo, de modo a contribuir com a qualidade dos serviços públicos.
Um dos muitos desafios do controle externo é o de acompanhar as inovações propostas para a reforma do Estado, no sentido de elevar os níveis de transparência, torná-lo mais permeável à participação e ao controle dos cidadãos e mais eficaz e ágil no atendimento das demandas da sociedade. Deve-se operar no sentido de que a sociedade conheça e reconheça a qualidade do trabalho das instituições de controle externo. Tal condição somente será implementada caso esse controle se mostre útil, seja tempestivo e promova as mudanças necessárias para que as ações governamentais sejam efetivas. A principal função do auditor inclusive, nem é a de fiscalizar depois do fato consumado, mas a de criar controles internos para que a fraude e a corrupção não possam sequer ser praticadas.
A análise dos resultados econômicos e sociais dos programas de governo pelos Tribunais de Contas, através da auditoria de natureza operacional, é temática moderna no que diz respeito ao exercício do controle externo e tem caráter irreversível, não sendo possível mais retroceder. A divulgação do resultado das avaliações dos programas realizadas pelos Tribunais de Contas deve ser cada vez mais aprimorada, de modo a conferir maior efetividade à atuação do controle externo, bem como possibilitar a utilização da auditoria de natureza operacional como instrumento de controle social.
 
REFERÊNCIAS
ATTIE, William. Auditoria. Conceitos e Aplicações. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1998.
BRASIL. Decreto n° 1171, de 22 jun. 1994. Aprova o Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do Poder Executivo Federal. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/>. Acesso em: 07 mar. 2007.
______. Constituição da República Federativa do Brasil. Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nº 1/92 a 48/2005 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nºs 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal, 2005.
______. Decreto Lei 2848, de 7 dez. 1940. Código Penal. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/Decreto-Lei/Del2848compilado.htm. Acesso em: 25 mai.2007.
­______. Lei n° 3.528, de 3 jan. 1959. Aplica aos Prefeitos Municipais, no que couberem, as disposições da Lei n° 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/ListaPublicacoes.action?id=176045.htm>. Acesso em: 20 abr. 2007.
______. Lei nº 8.429/92, de 2 de jun. 1992. Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na administração pública direta, indireta ou fundacional e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/Leis/L8429.htm>. Acesso em: 24 out. 2006.
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[1]          Mari Inês Simioli Furlan (Graduada em Ciências Contábeis pela UNAES – Centro Universitário de Campo Grande e pós-graduanda em Auditoria Governamental pela FACINTER-FATEC).
[2] Prof. Orientador Dr. Em Ciências Econômicas Sociais- FACINTER-FATEC. (Artigo orientado e revisado pelo Prof. Dr. Mário).
[3]           Homem comercial
[4]           Homem sábio
[5]           Técnica de gravar facilmente na memória.
[6]               Ocupação, trabalho, emprego, função
[7]           Obrigação de se prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder.